去年12月清新撤县设区，迎来重大发展机遇。 曾亮超 摄
基础设施建设在发展过程中作用突出。图为改造后的茂名大道新貌。资料图片
粤东西北多年来发展相对落后的原因，从表面看，大体是区位优势不明显，交通基础设施落后，城镇化水平低，工业化进程缓慢等。但从深层次看，还是在于体制机制的不顺，改革开放不够到位，部分领导干部也存在“等靠要”的思想，开拓进取的动力不足。
因此《决定》在大力给予粤东西北一系列政策、资金、资源等方面支持的同时，更着力深化改革开放，注重处理好政府与市场的关系，力求通过改革创新建立起适应粤东西北发展的新机制，激发粤东西北振兴发展的活力和动力。
重点解决体制机制问题
改革开放是广东的魂，也是过去30多年来广东快速发展的根本动力。同样，粤东西北要振兴发展，缩小与发达地区的差距，同样得向改革创新要红利。这也是广东形成改革开放新格局、实现经济社会健康可持续发展、确保全省率先全面建成小康社会和率先基本实现社会主义现代化的关键。
但粤东西北深化改革开放并不是无的放矢。省委书记胡春华说，必须从粤东西北的实际需要出发推进改革，重点解决影响发展的体制机制问题。在新鲜出炉的《决定》中，这样的体制改革与制度建设可以说贯穿于振兴发展的各个环节。
一个典型的例子是为粤东西北“找钱”。
对粤东西北振兴发展这样的庞大工程来说，资金投入十分迫切。根据《决定》，今后5年省财政将统筹安排资金6720亿元支持粤东西北地区振兴发展，其中仅增量性安排就达到2061亿元。这样的支持力度不可谓不大。但仅仅依靠财政显然不够，《决定》对此创新机制，着重发挥财政资金的杠杆作用，特别是采取股权投资等创新型资金安排方式，成为《决定》的一大亮点。
如在产业园区的投资方面，《决定》提出组建园区投资开发公司，省、市及各方主体投入园区的资金以股权方式投入，实行公司化运营管理。
这一新机制的确立，打破了以往财政无偿投入的方式，提高了资金使用效益，更好地吸引各类非政府资金的投入，充分体现了财政资金“四两拨千斤”的“汲水效应”。而将园区的开发建设交给更加专业的投资开发公司来做，也可以提高开发效率。省财政厅有关负责人表示，各园区投资开发公司可通过配套商业用地开发、税收返还、委托基础设施项目建设、土地升值奖励等方式，掌握较为稳定的现金流和合理的利润空间，促进园区稳步发展。
此外，在《决定》中，深化投融资、国企、资源性产品价格、要素市场、产权制度改革，大力推进农村综合改革，继续加快行政审批制度改革、企业投资管理体制和商事登记制度改革，推进户籍制度改革等等均有涉及。
用好政府市场“两只手”
财政资金“持股”投入粤东西北的振兴发展，更是处理好政府有形之手和市场无形之手关系的直接体现。
党的十八大报告指出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。但在实际中，地方政府面对发展机遇通常都不想输在起跑线上，拼命加大投入，争先恐后地出台“一揽子”优惠政策。而面对政府抛出的“橄榄枝”，企业很容易丧失洞察市场的先天能力。结果这些缺乏评估和节制的优惠政策极易导致产业灾难、严重浪费和生态危机。
而从上述案例来看，一方面政府加大投入，出台优惠政策；另一方面更显克制，不是一味的大包大揽。《决定》借鉴了苏北产业合作园的经验，在完善合作共建产业园区帮扶机制上，既体现制度安排，更强调对经济规律的尊重和对市场机制的运用。同时进一步明确了产业转出地和转入地的任务和职能，以及建立产业合作园区利益共享机制，通过市场化手段调整双方利益，激发合作积极性。
这一思路也贯穿《决定》始终。
《决定》起草组成员表示，与发达地区相比，粤东西北在行政体制、经济体制、农村综合改革和社会管理等各领域改革落后，严重制约了其经济社会振兴发展，就更加需要用好政府与市场“两只手”。
具体来看，一方面强调了以政府为主导，特别是明确了粤东西北在振兴发展中的主体责任，要求政府主动推进改革，转变职能，简政放权，搞好服务，加快推动重点领域和关键环节改革；另一方面则要求坚持市场改革方向，打破行政垄断和市场分割，加快建立统一开放、公平竞争、生产要素自由流动的区域大市场，营造法治化、国际化的营商环境，鼓励和推动民营资本进入金融、能源、通信、交通基础设施、环保等重要领域。通过深化改革，打破粤东西北地区原有相对封闭的经济格局，推动区域发展上一个新台阶。
亮点解读
亮点1： 扩容提质“县改区”享财税优惠
优惠
2013—2017年省财政将通过整合资金存量、新增财政预算、增加融资渠道等手段，5年统筹安排资金6720亿元（其中基数性安排4659亿元，增量性安排2061亿元），大力支持粤东西北地区振兴发展。
省财政安排资金113亿元，推进粤东西北各市中心城区扩容提质。对新批准“县改区”的县，从成立第二年起，省5年内保留对县的转移支付待遇不变；对省政府批准设立的新区，从设立第二年起，省5年内将其产生的省级税收收入增量部分，专项用于新区基础设施建设；对粤东西北地区中心城区公益性基础设施项目给予一次性贷款贴息；对新区上缴的新增建设用地有偿使用费和海域使用金省级部分的50%，安排省级专项补助，由各市按照国家和省关于新增建设用地有偿使用费和海域使用金的管理规定，专项用于高标准基本农田建设、基本农田保护经济补偿以及广东海洋经济综合试验区发展规划和试点方案等相关支出；按有关规定实行土地出让优惠和行政事业性收费减免。
在省税收权限内制定促进粤东西北地区振兴发展的税收扶持政策。对在粤东西北地区投资的项目，原则上所设项目公司要作为独立法人，产生的税收归地方部分留在当地。
解读▶▷
2013—2017年省财政统筹安排约6720亿元，主要通过支持重大基础设施建设、推进产业和劳动力“双转移”、支持产业转型升级、支持东西北地区地级市中心城区扩容提质、支持提升基本公共服务保障水平、支持强农惠农富农和扶贫开发、完善财政保障机制、推动建立粤东西北地区振兴发展基金等8方面，推动粤东西北地区协调发展。
值得一提的是，《决定》特别安排了资金113亿元，用于推进粤东西北各市中心城区扩容提质。省财政厅有关负责人表示，从国内外区域协调发展理论和实践经验看，发展处于起步阶段的地区，一般需要先形成经济增长极，再发挥增长极的扩散效应带动整个地区发展。当前，我省粤东西北普遍存在中心城区不大不强、集聚度较低、辐射带动能力弱的问题，迫切需要加大政策扶持力度加快形成经济增长极。省财政通过对“县改区”一定年限内保留县的转移支付待遇、新区建设专项补助、基础设施项目一次性贷款贴息、新增建设用地有偿使用费和海域使用金专项补助、土地出让优惠和行政事业性收费减免等措施，将有力帮助粤东西北新设市辖区和新区增加可支配财力，完善基础设施建设，加快起步发展，进而推动整个中心城区扩容提质，提升城市综合竞争力、集聚力，加快成为区域经济增长极，辐射带动整个粤东西北协调发展。
户籍土地等改革难点均有涉及
亮点2： 户籍土地等改革难点均有涉及
改革
坚持市场化改革方向，进一步健全市场机制，打破行政垄断和市场分割，加快设立统一开放、公平竞争、生产要素自由流动的区域大市场。继续优化投融资软环境，鼓励和推动民营资本进入金融、能源、通信、交通基础设施、环保等重要领域。
深化投融资、国企、资源性产品价格、要素市场、产权制度改革，大力推进农村综合改革，完善征地补偿机制。推进行政事业性收费改革，有条件的地区逐步实行审批管理“零收费”制度。大力推进户籍制度改革，降低准入门槛，有序放开中小城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，加快异地务工人员通过积分制入户城镇。
省财政按照“合并专项、扩大一般”的要求，加快推进财政转移支付制度改革，大力清理合并专项转移支付，减少省对市、县的专项转移支付项目，扩大一般性转移支付规模，将适合市、县管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放给市、县。
解读▶▷
粤东西北振兴发展是确保全省率先全面建成小康社会和率先基本实现社会主义现代化的关键，但归根结底落脚点还是在于增进全省人民尤其是粤东西北地区民生福祉。从《决定》来看，一些涉及老百姓、特别是农民根本利益的改革难点、要点均有涉及。如推进户籍制度改革，降低准入门槛；大力推进农村综合改革，完善征地补偿机制等。
省社科院常务副院长王珺表示，粤东西北振兴发展每一步都离不开改革，特别是涉及到像户籍、土地、城镇规划、以及包括人口流动、福利等等这些方面都是需要改革的。这不仅仅是体制内权利的变化，更是整个社会范围内的一个变化。
台盟省委会副主委卢鑫则特别谈到破解民资“玻璃门”、“弹簧门”的问题。他说，粤东西北经济发展中民间力量起了相当大的作用，大量的民营企业组成的专业镇和产业集群支撑了粤东西北经济的发展水平。鼓励支持民间资本参与投资大型项目，也即是扩大民间投资领域，包括鼓励民间投资参与铁路、电信等领域的建设，这既为民营企业创造更好的投资机会，同时能把当地的金融资源留在当地发展。
行政事业性收费改革更是一大突破。省财政厅有关负责人表示，推进有条件地区逐步实施审批管理“零收费”制度，是为了减轻粤东西北群众和企业收费负担，改善地区发展环境，提高地区招商引资能力，促进粤东西北加快发展。按照这一政策，粤东西北可以减免收入全额属于当地的行政审批事项的相关收费，并可以根据自身条件逐步实施。
建立粤东西北振兴发展股权式基金
亮点3： 建立粤东西北振兴发展股权式基金
创新
采取竞争性分配、以奖代补、贷款贴息、股权投资等创新性资金安排方式，放大财政资金的使用效应。健全产业园区投资建设运营机制。组建园区投资开发公司，省、市及各方主体投入园区的资金以股权方式投入，实行公司化运营管理，5年内政府性投资收益不分成，全部留存园区滚动发展。
探索建立财政手段与金融手段相配合的投入机制，省财政分期出资40亿元，推动建立粤东西北地区振兴发展股权式基金，重点支持产业园区、中心城区及新区的基础设施建设。
建立健全多元引才机制，鼓励省直单位、企事业单位、退（离）休专业技术人员和青年志愿者到粤东西北地区服务。对珠三角地区交流到粤东西北地区工作的各类人才，原有工资福利待遇可保持不变。
解读▶▷
采取股权投资等创新性资金安排方式实际上是对今年上半年出台的《关于省财政经营性资金实施股权投资管理的意见（试行）》的进一步深化落实。这有助于吸引社会资本投向基础设施项目、战略性新兴产业和需要政府扶持的高新技术产业，实现财政支持产业发展等的资金长期、可持续投入，提高资金使用效益。
需要注意的是，这里所指的财政资金是财政经营性资金，即在基本公共服务和行政运行领域之外，财政安排用于支持经济社会事业发展、提供准公共产品和社会服务等方面可实施经营性投资的资金。2013年，省政府已将涉及注入资本金类、产业发展类、园区类等3大类16项资金共计187.72亿元纳入试点范畴。主要分为三类：
一是注入资本金类项目资金，如省财政安排用于公路交通、轨道交通、机场建设等重大基础设施和重大项目建设的资金，若项目后续经营具有盈利性的，原则上安排不低于70%的资金进行股权投资。
二是产业扶持类专项资金，如支持重点产业发展的专项资金原则上应安排不少于50%的资金实施股权投资管理；支持一般产业小额专项资金，若具备股权投资条件的，原则上应安排不少于40%的资金实施股权投资管理；省财政专项支持金额在1000万元以上的重大项目，具备股权投资条件的，原则上也应实行。
三是具备股权投资条件的园区建设补助资金。
除了创新财政帮扶方式，探索财政资金股权投资等安排方式，以股权方式投入园区建设，设立粤东西北振兴发展基金也是《决定》的一大亮点。这在以往的加快粤东西北发展的各类政策文件中是从来没有过的。《决定》起草组成员介绍，设立发展基金的目的，旨在通过整合现有的财政扶持资金，与社会资本合作，引导各类社会资本投向具有发展前景的企业和项目。是财政手段与金融手段相配合的一种全新机制。下一步，省财政厅将积极配合省级有关部门，做好资金筹集和基金管理使用等各项工作。
▶南北连线
避免“马太效应” 须用好政府“有形手”
中国社科院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长兼秘书长 陈耀
广东此前在促进粤东西北发展中已经取得了一定的成效，如“双转移”思路是非常好的。与以往相比，新出台的《决定》较为突出的方面是进行体制机制的改革，通过改革来促进粤东西北地区的发展。
这些改革措施在以往不多见。传统的促进区域发展的措施主要是以政府转移支付、吸引发达地区的资本投入和产业转移手段来促进要素流动。其中，政府财政资金的转移支付是最经常采用的办法。《决定》的亮点在于确定通过改革手段注入经济活力。如审批管理“零收费”制度，这个措施看起来对地方财政收入不是很有利，但在改革方面是一致的，能够促进欠发达地区进行行政体制改革。因为粤东西北的主要问题就是缺乏内生动力，国外在推动区域发展中也多采取放权手段，鼓励地方放手去干，《决定》正是借鉴了这一思路，让地方放手去干。
《决定》还十分注重充分发挥市场的主体作用。但在区域发展中，如果仅依照市场规则，要素就会逃离落后地区，这就是我们所谓的“马太效应”。在振兴粤东西北发展中，要避免“马太效应”，就需要发挥政府“有形手”的作用，引导进行逆市调节，把资源引导到落后地方去。政府可以通过政策引导，不一定单纯依靠财政资金。对于过去“进不去、不愿意进”的情况，政府通过政策诱导吸引民间资本，而不是单纯为了“扶贫”而进入。因此粤东西北振兴发展，需要市场机制加上政府的有效措施共同作用。
而吸引民间资本、利用金融工具、采取股权投资等创新性财政资金安排方式都是很好的办法。但这些措施大多属于短期手段，还是要善于利用长期手段，包括推动落后地区的教育、解决人才缺失问题等。另外还要有一系列的改革措施，如户籍制度改革、促进人才交流等，使资本、人才、技术各方面资源要素自由流动。
《决定》不少政策措施 抓住了“牛鼻子”
广东省政府参事、省委党校原副校长陈鸿宇
《决定》的针对性和可操作性都很强，将对促进粤东西北地区振兴发挥积极作用。
如针对粤东西北地区财力不足、投资环境劣化和主城区弱小、缺乏增长极等发展“瓶颈”，《决定》在鼓励粤东西北地区城区的扩容提质、改革和完善全省的公共财政体制、探索建立财政手段与金融手段相配合的投入机制诸方面，提出来的政策措施都抓住了“牛鼻子”，很具体，很实在，能帮助粤东西北地区得到实惠，解决问题。
促进我省的区域协调发展，首先还是要努力发挥市场机制配置资源的基础性作用，但政府的政策引导和适度的经济干预也是必不可少的。比如《决定》中提出探索建立财政手段与金融手段相配合的投入机制，推动建立粤东西北地区振兴发展股权式基金，来重点支持产业园区、中心城区及新区的基础设施建设。这就是界定了政府的干预行为的边界，改变以前不问投资绩效向欠发达地区不断“输血”的做法，而是引入经济杠杆，通过市场机制来提升投资质量。又比如《决定》中凸显了将深化市场化取向的改革作为促进粤东西北发展的动力，在深化经济社会领域改革、行政事业性收费改革、户籍制度改革等关键领域，都提出了明确的要求。
此外在利用民营资本方面，很显然民营经济已经是粤东西北地区的经济支柱，善于利用民间资本，大力发展民营经济，关系到粤东西北的发展能否培育起有活力的市场主体、能否盘活资本的存量、能否创造更多的就业机会，让广大民众在经济振兴中得到实惠。《决定》中提到要鼓励推动民营经济进入金融、能源、通讯、交通基础设施等重要领域，这首先要改革现行的商事登记、项目审批等管理体制，不能设“门槛”；其次，地方政府要像抓招商引资一样，积极主动帮助民营企业打破“隐性垄断”的壁垒。
